在对《矿产资源法》及《自然保护区条例》修改完善之前，我们认为，由全国人大常委会对《矿产资源法》第二十二条和《自然保护区条例》第二十六条的法律适用问题进行解释，是必要的，有利于统一思想认识，有助于维护法制统一和法律尊严。

　　2017年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏负有责任的有关人员进行了严肃处理。这次雷霆行动彰显了国家对生态文明建设的高度重视，也加深了社会公众对于自然保护区的再认识。在此背景下，2017年7月28日，《内蒙古自治区自然保护区内工矿企业退出方案》（内政发电〔2017〕28号）发布实施，要求2020年12月底前自然保护区内的工矿企业全面有序退出。

　　笔者认为，自然保护区并非绝对禁止采矿，自然保护区的核心区、缓冲区禁止设置采矿权，应该没有争议，但焦点问题是：自然保护区的实验区内禁止设立探矿权和采矿权的法律依据并不明确、并不充分。

　　一、《矿产资源法》第二十条是否属于《自然保护区条例》第二十六条中的“法律另有规定”

　　关于自然保护区内采矿问题，《矿产资源法》和《自然保护区条例》的规定并不一致。《矿产资源法》原则上禁止在自然保护区开采矿产资源，除非经国务院授权的主管部门同意；而《自然保护区条例》原则上禁止在自然保护区采矿，除非法律、行政法规另有规定。

　　1986年10月1日开始实施的《矿产资源法》强调，在自然保护区开采必须经国务院授权的主管部门同意。该法第十七条规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：……（五）国家规定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地……

　　1996年8月《矿产资源法》被修正，该法第二十条规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：（一）港口、机场、国防工程设施圈定地区以内；（二）重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内；（三）铁路、重要公路两侧一定距离以内；（四）重要河流、堤坝两侧一定距离以内；（五）国家规定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；（六）国家规定不得开采矿产资源的其他地区。”

　　而1994年12月１日开始实施的《自然保护区条例》，禁止在自然保护区采矿。该法第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”2011年国务院对《自然保护区条例》进行修正，但是第二十六条内容仍予以保留。

　　问题是，《矿产资源法》第二十条是否属于《自然保护区条例》第二十六条中的“法律另有规定”。如果是，则意味着，经国务院授权的主管部门同意，有关矿业权人可以在自然保护区采矿。

　　不管怎样，根据上述法律规定的文义及立法精神，我们至少可以得出结论，即在自然保护区并非绝对禁止设立探矿权和采矿权，也并非绝对不可以开采矿产资源。特别是在我国自然保护级别上分为国家级、省级、市级和县级，自然保护区内部又分为核心区、缓冲区、实验区的背景下，绝对禁止自然保护区实验区内的探矿权、采矿权似乎法律依据并不充分。

　　二、从以往实践看，有关主管部门也在自然保护区的实验区设置过探矿权，允许实验区开采矿产资源

　　2014年10月，环境保护部办公厅印发的《涉及国家级自然保护区建设项目生态影响专题报告编制指南（试行）》（环办函[2014]1419号）中强调：“评价时段应包括施工期与运营初期（3-5年），矿山开采等特殊项目应增加退役期。”由此可见，从环境保护主管部门的角度看，自然保护区内允许存在矿山开采项目，只是经环评时需要注意特殊的要求。

　　在最近地方省区国土资源主管部门发布的清理方案中，也隐含了并非所有的探矿权、采矿权不能与自然保护区相重叠。例如，《河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案》（豫国土资发〔2017〕129号）（以下简称“河南方案”）在“四、完成标准”部分强调“（一）探矿权、采矿权勘查开采范围与自然保护区范围不重叠。经国务院授权的有关主管部门同意的除外”。又如《四川省国土资源厅关于加快推进自然保护区矿业权整改工作的通知》（川国土资发〔2017〕82号）强调“对位于国家级自然保护区的矿业权，以及省级自然保护区核心区、缓冲区的矿业权，要全部退出；对位于省级自然保护区实验区的矿业权，除经自然保护区主管部门同意保留的地热、矿泉水矿业权外”。

　　三、关于《矿产资源法》和《自然保护区条例》衔接的建议

　　如何理解与适用《矿产资源法》第二十二条与《自然保护区条例》第二十六条，我们认为应该充分研究立法法、矿产资源法、环境保护法、国家和党的有关政策及习近平同志有关法治和生态建设的有关重要论述，从而选择合法、合理的解决路径。为此，提出如下建议：

　　（一）由全国人大常委会对此作出立法解释

　　1.有关法律规定及政策

　　《立法法》第九十二条规定了同一机关制定的法律规范性文件冲突的解决规则，即特别法优于一般法，新法优于旧法。第九十四条规定了法律之间、行政法规之间新的一般规定与旧的特别规定不一致时的冲突解决规则，即分别报请全国人大常委会和国务院裁决。但是，立法法没有规定法律的旧的一般规定与行政法规的特殊规定有不同理解时，如何处理。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”

　　习近平总书记指出：“绿水青山和金山银山绝不是对立的，关键在人，关键在思路。” 习近平总书记强调：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”

　　习近平总书记指出：“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总览全局、协调各方的领导核心作用。”

　　习近平总书记还指出：“要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。”

　　虽然法律没有明确规定，但不意味着该问题不可以依法解决。根据上述有关法律及政策，我们认为，由全国人大常委会参照立法法有关规定对《矿产资源法》第二十二条和《自然保护区条例》第二十六条的法律适用问题进行解释是适当和可行的。

　　2.关于法律解释内容的建议

　　在对《矿产资源法》及《自然保护区条例》修改完善之前，我们认为，由全国人大常委会对《矿产资源法》第二十二条和《自然保护区条例》第二十六条的法律适用问题进行解释，是必要的，有利于统一思想认识，有助于维护法制统一和法律尊严。

　　建议解释要点如下：自然保护区的核心区和缓冲区禁止探矿、采矿；自然保护区的实验区原则上禁止探矿、采矿，但是符合法定条件、满足环保准入门槛的矿业权人可以申请或保留探矿、采矿，经省级以上自然保护区管理部门和环保管理部门批准后，到国土资源主管部门办理有关勘查许可、开采许可手续。

　　（二）在立法解释进行论证的同时，建议对问题反映比较突出的自然保护区进行充分评估，实事求是地解决自然保护区的设立意义与保护范围的匹配性问题

　　毛泽东同志说，没有调查就没有发言权。习近平总书记进一步强调，“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权”。

　　经过调查，让自然保护区充分发挥其应有意义，对于自然保护区设立之初不科学、不合理之处也应实事求是地予以纠正。例如，对于实验区过大且没有保留过大面积必要的，建议依照法定程序予以调整。

　　自然保护区范围调整后，矿业权人可以依法正常生产，但是基于历史原因，保留的矿山对其排污及破坏环境行为仍负有生态环境恢复治理义务。这种安排具有现实意义，一方面保留了生态环境恢复治理义务的主体，避免了国家财政承担更大的恢复治理责任；另一方面，可以达到企业正常生产，职工正常就业，国家避免了有关补偿及安置职工的大额支出。

　　为了加快生态环境恢复过程，可以考虑对矿业权人的权利进行限制，例如，对矿业权人向股东的分红比例进行限制，对矿业权人环保投入进行底线限制。