《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》（湘政办明电【2017】103号）指出：“为支持矿山企业持续发展，维护社会稳定，妥善安置人员，对整体退出且已完成采矿许可证注销的采矿权，具备条件的地方可根据经济社会发展需要，通过协议出让方式为原采矿权人重新配置资源，多渠道解决采矿权退出后的相关问题。”在已经出台的自然保护区内矿业权退出方案中，不乏提出资源置换作为矿业权退出补偿方式的，但像湖南省这样不仅指出了置换条件，还指出了具体实现路径的属于稀缺型。 

  

湖南省附条件针对整体退出的采矿权补偿通过协议出让方式予以实现，是有政策依据的。 

  

一是《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3号，下称“3号文”）仍然有效，五种情形可以适用协议出让。 

  

2018年2月8日，原国土资源部发布公告，将有效的规范性文件予以公告，3号文名列其中。3号文指出，勘查、开采项目出资人已经确定，并经矿业权登记管理机关集体会审、属于下列五种情形之一的，准许以协议方式出让探矿权、采矿权：1．国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；2．省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目；3．为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目；4．已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；5．已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。 

  

据此，在湖南省，3号文规定的协议出让五种情形中，比较可行的路径就是第2种“省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目”。具体可考虑的具体路径如下： 

  

第一，遴选通过资源置换路径实现采矿权整体退出的名单和拟置换配置的区块。 

  

第二，对整体退出采矿权企业资产进行评估，该评估价值可以在后续协议出让置换区块的探矿权出让收益中抵扣。 

  

第三，省政府将初步符合置换条件的企业和协议出让区块名单及配套支持政策上会研究，公示，印发有关主管部门予以落实。 

  

第四，采矿权整体退出企业与有关主管部门签订附解除条件的退出补偿协议，自新区快的探矿权出让合同签订后，该补偿协议全部或部分条款无效。 

  

第五，有关主管部门修改矿产资源总体规划、矿业权设置区划，协议出让有关区块。 

  

第六，确定新出让勘查区块的探矿权出让收益，签订探矿权出让合同，办理勘查许可证。 

  

二是国家有关政策虽然严格限制协议出让，但并没有禁止特殊情形下选择协议出让。 

  

《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）强调：“全面实现矿业权竞争性出让，严格限制协议出让行为，合理调整矿业权审批权限。” 

  

为贯彻落实生态文明体制改革要求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，方案指出：“协议出让范围严格控制在国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，以及大中型矿山已设采矿权深部。”方案提出，用3年左右时间，建成“竞争出让更加全面，有偿使用更加完善，事权划分更加合理，监管服务更加到位”的矿业权出让制度。 

  

2017年6月16日，在原国土资源部举行的《矿业权出让制度改革方案》新闻发布会上，负责人强调：“这次改革进一步对协议出让范围进行严格控制，将当前允许以协议方式出让矿业权的5种情形调整减少为两种情形，即国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目、大中型矿山已设采矿权深部。除此之外，其他情形一律不予协议出让。” 

  

但是，3号文仍然有效、新的严格限制协议出让规范性文件并没有颁布的事实，及矿业权出让制度改革方案所确定有关制度尚在6个试点省区试行，因此，笔者认为，基于解决特殊问题的良好路径，湖南省的做法值得肯定。 

  

三是从资源安全、实用担当的角度看，湖南省的该项政策也值得肯定。 

  

从资源安全角度看，应鼓励自然保护区内矿业权退出者选择资源置换方式，坚定其从事矿业投资的信心，因为从勘查投入、查明矿产地、建设项目，到最终产出矿产品，需要很长周期。 

  

如果现有矿业权人都选择货币补偿，而补偿金额很有限，或者选择置换补偿方式的，却又找不到具体的可事先路径，则一方面直接造成一大批矿业投资人的投资损失，更可怕的是这种行业投资恐惧蔓延后可能对中国矿业带来的长期潜在不利影响和资源安全带来的隐患。 

  

从适用担当角度看，湖南省政府在面临较大矿业权退出压力的情况下，迎难而上，值得点赞。 

  

近几年来，地方税收体系并没有有效建立，地方财政难以支撑地方庞大的支出规模，而土地使用权出让、矿业权出让收入难以为继，地方融资平台被严格控制等等原因，地方财政支出压力巨大。与此同时，自然保护区内矿业权退出，一方面关闭了部分生产企业，造成税源减少；另一方面，由于矿业权退出而需要筹集巨额补偿资金，这对于各级政府而言，都是很棘手、很紧急的问题。因此，提供更多的可选择补偿方式，有效解决实际问题就成为优先价值取向。在矿业权协议出让被严格限制的背景下，湖南巧用政策空间，通过协议出让达到允许矿业权置换退出的目的，就显得很有必要、很有担当。 （范小强）