矿产资源权益金制度：杀敌一千自损八百的五年
全国两会已经拉开帷幕，广受矿业行业关注的权益金问题再次成为焦点。在《中国黄金报》新媒体平台所作的全国两会热点调查中，权益金改革成为矿业人最为关注的热点之一。35号文是否会被废止或修改？成为了亟须落地的靴子。
2017年，《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号）、《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）相继出台，取得矿业权之前，缴纳大额矿业权出让收益成为矿业人必须面对的问题。业内普遍认为，35号文不符合矿业发展实际、不符合国际惯例，这关系到国家的矿产安全。业内有声音提出，根据相关法律规定，作为规范性文件的35号文有效期不得超过5年，应当在2022年7月1日自动失效。
▲2017年，《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）出台
2020年，全国矿业权出让收益实征总额1123.23亿元（远低于应征总额），增长19.3%；探矿权、采矿权使用费（占用费）总额28.53亿元（矿业权总数量和总面积减少所致），下降20.9%。一增一降，说明我国矿业发展极不正常。 虽然矿产品价格不断上涨，但缴纳不起矿业权出让收益的矿山企业不能生产，产生不了现金流，财务成本持续加大，负债还不上，恶性循环；正在生产的矿山企业因矿产品价格上涨获得更多的现金流和超额利润，这样就可以用富余资金来选购新的矿权，收购濒临破产的矿业企业。导致贫者更贫，富者更富，矿山企业出现了冰火两重天的两极分化现象。
为何呼吁废止35号文
矿业权出让收益征收的主要问题在于35号文没有厘清矿业权价款与矿业权出让收益之间的关系。35号文源于29号文，29号文源于各部委向中共中央提交的草案，而草案未厘清税、费、金、款的本义，没有在政策调整之前将原来法理不清的法律关系搞清，未考虑资源补偿费本身具有权益金性质，国家在将资源补偿费并入资源税之后，再收取具有权益金性质的矿业权出让收益，属重复征收权益金。 35号文实施之前，矿业权人自筹备资金探明储量在转采时不用缴纳矿业权价款。35号文实施之后探矿权转采矿权的，不但要缴纳矿业权出让收益，而且剩余资源储量的确定还要追溯到2006年9月30日，这违反了法无明文规定不溯及既往原则（《中华人民共和国立法法》第九十三条：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往）。 矿业权价款是指国家将其出资探明的矿产地出让给矿业权人时，向矿业权人收取的投资成本。矿业权人自筹资金探明的资源储量，不收取矿业权价款。而矿业权出让收益是国家基于国家对矿产资源享有所有权，而向矿业权人收取的权益金，不管国家是否出资，不管矿业权人是否自筹资金，都要根据备案储量向国家缴纳矿业权出让收益，并且先缴纳矿业权出让收益后取得矿业权权利凭证，这显然增加了矿业权人的经济负担和前期投资成本，致使矿业权人望而却步。 但是备案储量与将来实际的开采储量往往有误差，如果矿业权的备案储量小于实际储量，“大矿变小矿”，国家根据备案储量征收的矿业权出让收益就少了，国家遭受损失；如果备案储量大于实际储量，“小矿变大矿”，企业缴纳的矿业权出让收益就多了，后期收不回成本，也受损失。“一家金矿企业当时备案品位为4克多/吨，后来实际开采的品位为1克多/吨，企业前期投入的4亿多元生态修复资金直接亏掉了，这就是最典型的资源负变。”自35号文实施后，北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升一直关注权益金改革动向，并参与矿业权出让收益制度课题研究。他向记者详细分析了权益金不符合矿业发展实际的原因，同时呼吁废止35号文。 35号文实施后，矿业企业出资探明的储量越大，缴纳的矿业权出让收益越多，导致矿业权人探矿积极性断崖式下跌，矿业权人取得矿业权的成本比35号文实施之前成倍增加。
▲矿业企业出资探明的储量越大，缴纳的矿业权出让收益越多，导致矿业权人探矿积极性断崖式下跌
曹旭升向记者表示，中国矿业权评估师协会为配合35号文的实施，制定了相应的评估指南和规则，致使根据新的规定评估后，出现矿业权出让收益评估价值高于矿业权转让评估价值的现象。
即矿业权人从国家手中取得矿业权后再转手交易往往亏本，也就是矿业权出让一级市场与矿业权转让二级市场价值倒挂。
业内法律人士分析，35号文是财政部主导，与原国土资源部联合发布的部际规范性文件，根据相关规定（《国土资源规范性文件管理规定》2016年12月28日国土资源部第5次部务会议通过）第十三条明确规定：“规范性文件的有效期一般为3年至5年”，第二十九条规定：“规范性文件有效期届满前6个月，原起草机构应当提出延长有效期、修改或者废止的处理意见”。2019年1月1日开始执行的《自然资源规范性文件管理规定》的第十四条二款明确规定：“规范性文件的有效期不得超过五年”，第二十八条规定：“规范性文件有效期届满，自动失效”），35号文的有效期不得超过5年，现财政部和自然资源部并未在35号文到期前的6个月即2022年1月1日前提出延长、修改的处理意见，所以，35号文应当在2022年7月1日自动失效。
除了法律层面上的不符合规定，35号文的实施对我国矿产安全也有着较大的影响。
第一方面，探矿积极性下降后，我国地质勘查投资总额持续下降，新增探明储量低于消耗储量，致使我国探明资源储量安全无法保障；
第二方面，转采积极性下降后，我国新增采矿权和新增储量持续下降，导致矿产品供应安全无法保障；
第三方面，我国是世界上最大的矿产品消费国和矿产品进口国，35号文导致我国矿业企业经济负担加重、国际竞争力下降、矿产品进口安全无法保障。
保障矿产安全人人有责
2021年11月18日，中央政治局会议在审议国家安全战略时提出，确保能源矿产安全。这是高规格会议首次把矿产安全和能源安全并列，意味着矿产安全上升到国家战略层面。2021年12月，《人民日报》发表评论提到，农产品、能源、矿产等初级产品是整个经济最为基础的部分，加强初级产品供给保障，是现实所需也是长远战略，事关我国持续稳定发展。矿业在国民经济基础支柱的作用越来越显著，国家越来越重视，保障矿产安全刻不容缓。 曹旭升调研得知，矿业权出让收益犹如财政部和原国土资源部给国家画的一个大饼，理论上数额足够大，但实际上却收不上来。很多矿业权人发现缴纳矿业权出让收益是个亏本买卖，所以宁愿不增加储量、宁愿探明储量后不转采矿权，也不缴纳矿业权出让收益，这就导致虽然应缴矿业权出让收益数额巨大，但实缴矿业权出让收益数额很小。这不但没有让国家收益增加，反而由于新增产能下降，我国应收的资源税也持续减少。使得通过将矿业权价款调整为矿业权出让收益而增加国家财政收入的目的落空。
▲很多矿业权人宁愿不增加储量、宁愿探明储量后不转采矿权，也不缴纳矿业权出让收益
《2013中国矿产资源报告》显示，2012年，我国地质勘查投资1200.21亿元，其中社会资金1057.44亿元，占比约88%；2012年非油气矿产勘查投资414.1亿元。《中国矿产资源报告2021》显示，2020年我国非油气矿产地质勘查投资161.61亿元，其中社会资金投资51.48亿元，占总量的31.9%。我国地质勘查投资和社会资本投资及社会资本投资占比大幅缩水。
《2021年中国矿产资源形势回顾与展望》报告指出，近十年，非油气地质勘查投资大幅减少，水文地质、环境地质与地质灾害调查、地质科技和地质资料服务等非传统地质工作占比越来越大，真正用于找矿的资金越来减少，使得地勘队伍人才大量流失、后备找矿力量不足、矿产资源接替堪忧，国内矿产品供应面临较大风险。 为了满足我国对矿产品的需求，我国矿产品进口付出了很大的经济代价。2021年，我国石油、天然气、煤炭、铁和铜矿（下称“五大类矿产品”）的进口额合计3.9万亿元，比2020年增加了1.2万亿元，增长43.4%。按目前地质勘查投资的数据估算，2021年五大类矿产品的进口额足够地质找矿40余年，仅进口增量也够找矿12年。 同时，矿业权出让收益的征收使矿山企业成本增加，降低矿山企业的竞争力和减缓矿业“走出去”的步伐。“矿山企业在国内打好基础，在国外发展才更有底气。国内有矿，心里不慌。如果中国的矿产品供不应求，我们急需的矿产品价格很可能迅速上涨甚至会出现买都买不到的卡脖子现象，我国在国际矿业市场上就会面临极其被动的局面。”曹旭升说。 “当初起草35号文时的背景已经发生了巨大的变化，环保力度加大、两山理念已经深入人心，矿业行业已经从原来的无序开发转型为绿色开发和智能开发，‘谈矿色变’已经成为历史。”曹旭升建议，“期待在矿产安全上升到国家战略安全的今天，对35号文尽快纠偏，切实保障我国的矿产安全。”
